Con ocasión de un recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una actuación en vía de hecho por parte del Ayuntamiento de un pequeño municipio aragonés sin planeamiento municipal, consistente en la ocupación material y sin procedimiento alguno de una franja de terreno perteneciente a una parcela de suelo no urbanizable de un particular, para el ensanchamiento de un vial público, la defensa del Ayuntamiento invoca que podía obtener gratuitamente ese suelo mediante el mecanismo de la “ocupación directa” contemplado en el artículo 294 del Texto Refundido de la Ley Urbanística de Aragón, aprobado mediante Decreto Legislativo 1/2014 del Gobierno de Aragón.
Con ello parece identificar dicha figura con una especie de “incautación gratuita de bienes”, por cuanto pretende que basta con la aprobación de un proyecto de obras públicas ordinarias para poder obtener el suelo para terrenos dotacionales sin compensación alguna al propietario de los suelos ocupados.
Frente a ello oponemos que lo primero que exige el artículo 294 TRLUA para poder obtener los terrenos destinados a dotaciones mediante “ocupación directa” es que nos encontremos en “suelo urbano”, y no en “suelo no urbanizable” como era el caso. Dicho precepto se está refiriendo en todo momento a la ejecución de la ordenación del suelo urbano. Además el apartado 2, en el que se contempla expresamente la figura de la “ocupación directa”, requiere incluso que se trate de municipios que dispongan de plan general simplificado, lo que tampoco ocurría en este supuesto.
Respecto a la errónea identificación de esa llamada “ocupación directa” con una suerte de “ocupación gratuita”, en la doctrina urbanística se encuentran definiciones que dejan bien claro que no cabe realizar semejante equiparación, puesto que siempre debe haber compensación al propietario:
“Podemos definir ocupación directa como el modo de obtención de terrenos destinados a dotaciones mediante el cual la Administración procede a la ocupación del terreno a cambio del reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento urbanístico objetivo” (Hilario Hdez. Jiménez y otros).
“Se entiende por ocupación directa la obtención pactada con los propietarios de terrenos afectos por el planeamiento a dotaciones públicas, mediante el reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento real” (Andrea Roselló).
El propio artículo 191 TRLUA establece un concepto similar de “ocupación directa”:
“1. Se entiende por ocupación directa la obtención de terrenos afectos por el planeamiento a infraestructuras o equipamientos urbanísticos públicos mediante el reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución excedentaria.
Ampliando la perspectiva, señalamos también que en los municipios que no cuentan con instrumento alguno de planeamiento urbanístico municipal, difícilmente podrá el Ayuntamiento obtener la titularidad del suelo de propiedad privada que resulte necesario para la ejecución de una obra de vialidad mediante alguno de los procedimientos de gestión y ejecución sistemática del planeamiento que dan lugar a la cesión de ese suelo, pues dichos procedimientos requieren la clasificación del suelo como “urbano no consolidado” o como “suelo urbanizable delimitado” y la delimitación de unidad de ejecución, entre otros requisitos de imposible cumplimiento sin la previa aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico municipal.
Por similar razón, tampoco podría obtener la cesión de dicho suelo mediante las denominadas “actuaciones aisladas” a través del “sistema de urbanización de obras ordinarias”, o mediante “normalización de fincas”, ya que esos procedimientos requieren también la existencia de suelo clasificado como “urbano no consolidado” (artículo 118.2, 131, 133 y concordantes del TRLUA), entre otros requisitos.
Sin embargo, en este tipo de municipios sin planeamiento urbanístico los Ayuntamientos pueden obtener suelo privado para la ejecución de obras públicas municipales por otros procedimientos contemplados en la ley, fundamentalmente mediante la aprobación de “proyectos de obras ordinarias”, que se regirán por lo establecido en la legislación de régimen local y que legitimarán al Ayuntamiento para ejercer la potestad de expropiación de los bienes y derechos necesarios para la ejecución de la obra.
En todo caso, lo que en modo alguno puede admitirse, por contravenir los más elementales principios jurídicos, comenzando por el principio de legalidad, es la mera apropiación material de suelos privados por parte de la Administración, al ejecutar la obra pública, sin seguir ninguno de esos procedimientos legalmente establecidos para ello.
Incluso en el caso de que el Ayuntamiento demandado estimase que el terreno necesario para la ejecución de una obra, en posesión de un particular, era ya previamente de titularidad municipal, no podría ocupar y disponer materialmente de ese suelo sin procedimiento administrativo alguno y por la simple vía de los hechos consumados. Para esos supuestos la normativa prevé el mecanismo de la “recuperación de oficio” de ese bien, y ello mediante la imprescindible tramitación previa del procedimiento previsto en el artículo 82 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y en la legislación autonómica concordante, así como en sus reglamentos de desarrollo (acuerdo previo del órgano competente y expediente contradictorio con audiencia del interesado).
La sentencia dictada el 3 de noviembre de 2021 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Zaragoza rechaza la aplicación de la “ocupación directa” invocada por el Ayuntamiento al amparo del artículo 294 TRLUA, por no tratarse de un supuesto de obtención de terrenos dotacionales para el desarrollo del suelo urbano consolidado:
“Ahora bien, debe destacarse que el mencionado artículo en el aspecto invocado por la defensa de la Administración, regula el desarrollo de suelo urbano no consolidado y lo que prevé es la forma de obtención de terrenos dotacionales, y no parece ser éste el caso que nos ocupa.
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… a efectos de su adquisición u obtención por parte del Ayuntamiento, existen dos situaciones posibles:
- Parcela dotacional en zonas de nueva urbanización o de reforma urbana (adscrita a un ámbito o unidad de ejecución): Estas parcelas son habitualmente gestionados de forma privada por una Junta de Compensación y serán objeto de cesión obligatoria y gratuita al Ayuntamiento, a cambio de un determinado aprovechamiento urbanístico dentro de dicho ámbito o unidad.
- Parcela dotacional ubicada en medio de un pueblo o una ciudad (no incluida, ni adscrita a un ámbito o unidad de ejecución): este tipo de terreno dotacional tiene que de ser adquirido por el Ayuntamiento a través de expropiación urbanística, ocupación directa, permuta forzosa u otros mecanismos análogos.
No es éste precisamente el supuesto ante el que nos encontramos.”
En definitiva, tratándose de suelo no urbanizable en un municipio sin planeamiento urbanístico, no cabe hablar ni de parcela dotacional ni de su obtención “gratuita” por esos procedimientos previstos para suelos urbanos y urbanizables.